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L’évaluation des politiques publiques dans les

administrations d’Etat,

éléments pour un diagnostic

 

Par Bernard Perret

Premier congrès de la Société française d’évaluation, Marseille, 4 et 5 juin 1999

Page personnelle de Bernard Perret et accès à d'autres textes sur l'évaluation

 

Porter un diagnostic sur le développement de l’évaluation n’est pas chose aisée. Le champ des pratiques à prendre en compte se présente en effet comme un champ morcelé dont les limites floues défient toute tentative de bornage. Il existe certes des définitions de l’évaluation, mais elles ont un caractère plus normatif que descriptif. La situation est , de ce point de vue, encore plus confuse au niveau national qu’au niveau régional. En région, le champ de l’évaluation est en effet unifié et structuré par les comités régionaux d’évaluation et par deux grandes procédures : l’évaluation des contrats de plan et l’évaluation des Fonds structurels. Rien de tel au niveau national, la procédure interministérielle (décret de 90 révisé 98) ne concernant qu’un petit nombre d’opérations parmi les multiples formules de contrôle, d’audit, d’étude ou de recherche appliquée se réclamant peu ou prou de l’évaluation. Par chance, l’histoire officielle de l’évaluation est jalonnée par un certain nombre de bilans bien documentés sur lesquels il est possible de s’appuyer.

 

I- Le constat récurrent d’un déficit d’identité

I-1) Les hésitations de la " politique de l’évaluation "

En France plus qu’ailleurs, le développement de l’évaluation publique est indissociable de la " politique de l’évaluation ". Celle-ci s’est traduite au cours des trente dernières années par une succession d’initiatives institutionnelles aux fortunes diverses. L’histoire de cette politique a été marquée par deux moments forts, deux tentatives plus poussées pour inscrire l’évaluation dans le fonctionnement de l’Etat :

Ces deux accès de volontarisme ont été suivis de longues phases de désintérêt de la part des pouvoirs publics. La période actuelle témoigne t-elle d’un regain d’intérêt du gouvernement pour l’évaluation ? La relance du dispositif interministériel constitue indéniablement un signe positif, mais la preuve d’une implication effective du Premier ministre dans son fonctionnement reste à apporter. Au sein de la plupart des ministères, la volonté politique de développer l’évaluation semble faire défaut. A cet égard, le changement du directeur et de la dénomination de la Direction de l’Evaluation et de la Prospective du Ministère de l’éducation constitue un symptôme préoccupant.

Dans ce diagnostic sur la politique de l’évaluation, une mention particulière doit être faite de l’attitude du Parlement. Le désintérêt du Parlement français pour l’évaluation est un fait avéré (en dépit de la création, en 1982, de l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et techniques). Depuis quelques années, cependant, les hommes qui se succèdent à la Présidence de l’Assemblée nationale manifestent une volonté certaine de renforcer son rôle de contrôle de l’action gouvernementale et de l’usage des fonds publics. La présidence de Philippe Seguin a été marquée par le vote de deux lois (en juin 1996) créant un Office parlementaire d’évaluation des lois et un Office parlementaire d’évaluation des politiques publiques. Ces lois étant pratiquement restées lettre morte, il est inutile de commenter leur contenu. Laurent Fabius a récemment signifié quasi officiellement leur mise en sommeil, au profit d’un dispositif d’analyse de l’efficacité économique de la dépense publique, d’ambition plus modeste, relevant uniquement l’Assemblée nationale. Quelle que soit par ailleurs son intérêt, cette nouvelle initiative n’a qu’un rapport marginal à l’évaluation des politiques publique.

I-2) Retour sur quelques diagnostics passés

Depuis quinze ans, les débats sur l’évaluation ont été ponctués de plusieurs états des lieux qui fournissent des références utiles pour analyser l’évolution récente.

a) Le bilan effectué par Nioche et Poinsard en 1983

Le premier bilan du développement de l’évaluation en France est celui qu’ont réalisé Jean-Pierre Nioche et Robert Poinsard en 1983 à l’occasion du colloque organisé par le ministère de finances et le ministère de la fonction publique(1). Colloque qui marque la fin de l’expérience de RCB (Poinsard, le principal organisateur, est responsable de la cellule RCB du Ministère des finances) et le lancement officiel de la réflexion sur l’évaluation dans l’administration.

L’une des leçons majeures de ce bilan est que l'évaluation ex-post s’est développée parallèlement à la RCB depuis le début des années 70. Sans prétention à l’exhaustivité, Nioche et Poinsard ont recensé près de trois cents études ayant pour objet l’évaluation a posteriori des effets des politiques publiques, réalisées pour la plupart au cours des cinq années précédent leur enquête. Dès le début des années 80, on ne manquait donc pas d'études à caractère évaluatif. Pour autant, la situation était jugée globalement peu satisfaisante par les auteurs, et il vaut la peine de reprendre ici les différents points de leur diagnostic :

Ce diagnostic fournit une bon point de départ pour analyser les évolutions survenues depuis 15 ans. En dépit de certains progrès, nous verrons que les principaux problèmes soulevés par Nioche et Poinsard ont conservé toute leur actualité : L'évaluation demeure une activité faiblement identifiée, insuffisamment systématisée, et dont les résultats sont sous utilisés.

b) Le bilan effectué par le CSE en 1991

Un nouveau bilan a été effectué par Sylvie Trosa et moi-même en 1990, à l’occasion du premier rapport du CSE (Note :L’évaluation de l’expertise à la responsabilité, La Documentation française 1991). Pour réaliser ce bilan, nous avions interrogé une bonne partie des responsables des services et organismes ayant des compétences en matière d’évaluation - au niveau national exclusivement -, et réalisé pas moins de 24 fiches, reproduites dans le rapport, sur l’activité de ces unités.

La première conclusion de ce travail est que les administrations manifestent un intérêt croissant pour l’évaluation : " Dans la quasi-totalité des administrations, la fonction évaluative est désormais identifiée en tant que telle", sous la forme d’unités administratives spécialisées, isolées ou rattachées à des services d’études aux attributions plus vastes. De plus, comme je l’ai indiqué plus haut, plusieurs commissions ou comités d’évaluation indépendants venaient tout juste d’être crées (CNE, CNER, Commission d’évaluation du RMI, Comité national d’évaluation de la politique de la ville, Agence nationale d’évaluation des pratiques médicales, Comité d’évaluation des nouvelles qualifications). L’un des apports de notre enquête fut de faire apparaître l’hétérogénéité du développement de l’évaluation selon les domaines de l’action publique. La politique de l’emploi, la lutte contre l’exclusion, la politique de la ville, le système éducatif, la recherche scientifique, l’aide au développement, les aides au secteur productif, les actions de modernisation administrative nous sont apparus comme des thèmes de prédilection pour l’évaluation, tandis que d’autres aspects de l’action publique demeuraient complètement à l’écart (prévention sanitaire, politiques de régulation, politique macro-économique).

En ce qui concerne la nature des pratiques évaluatives, nos observations rejoignaient largement celles de Nioche et Poinsard : éclatement du champ, hétérogénéité des finalités et des objets de l’évaluation, absence de références méthodologiques communes, absence de transfert d’expérience d’un secteur à un autre, etc. L’un des points qu’il nous avait semblé important de souligner était le caractère trop peu formalisé des démarches d’évaluation : "La cohérence des différents éléments structurels qui caractérisent un projet d’évaluation (finalités, questionnement, dispositif, méthodes) est en général peu explicite". Ce flou dans la démarche fait en effet disparaître la spécificité de l’évaluation : "Pratiquée dans le contexte du contrôle, l’évaluation désigne parfois un simple recueil de constats et d’observations assortis de jugements à caractère intuitif sur les résultats et les objectifs de la politique. Dans le contexte des études-recherche, l’évaluation se réduit trop souvent à une recherche sur certains aspects d’une politique à partir d’un questionnement sans rapport direct avec les préoccupations des acteurs et des décideurs " (pp. 31-32).

En positif, cependant, nous avions observé la volonté affichée par les corps d’inspection et la Cour des comptes de mieux identifier l’évaluation comme une pratique distincte du contrôle, nécessitant des procédures et des méthodes spécifiques : " Les corps d’inspection et de contrôle ont compris l’intérêt de mettre en œuvre, directement ou en sous-traitance, des méthodes (enquêtes, statistiques, monographies,…) qui ne relèvent normalement pas de leur métier ". Avec le recul du temps, je ne suis pas sûr que ces bonnes intentions aient été suivies d’effet, sauf peut-être dans le cas de l’IGAS.

En 1995, un rapport du Plan sur le fonctionnement du dispositif interministériel, rédigé par Nicolas Tenzer, brosse un rapide tableau de la situation de l’évaluation dans l’administration. Quelques-uns des problèmes relevés dans les bilans précédents sont de nouveau pointés : diversité des acceptions de l’évaluation, hétérogénéité méthodologique et faible impact sur la décision publique. " L’évaluation étant souvent considérée – à tort – comme une forme particulière d’étude, les effets sur la décision publique sont souvent indirects. Rares sont les cas où une évaluation est décidée et menée à bien parce qu’on envisage de modifier une politique publique " (37). Le rapport contient toutefois une notation plus optimiste sur les progrès de la culture de l’évaluation " On note aujourd’hui une réelle appropriation des concepts de base de l’évaluation et une meilleure compréhension de la place relative des différents types de démarche et de méthode ".

I-3) Le bilan de la procédure interministérielle

Je me limiterai sur ce point à quelques éléments factuels. Le comité interministériel de l'évaluation s'est réuni à trois reprises (juillet 1990, mars 1991, mars 1993). Après cette date, les évaluations qui ont été lancées l'ont été selon une procédure allégée (décision du cabinet du Premier ministre). L’une des dispositions essentielles du décret de 90, la délibération du Comité interministériel sur les suites à donner aux évaluations, est tout simplement restée lettre morte.

Sur les vingt-trois projets d'évaluation lancés dans le cadre de la procédure de 1990, seize sont actuellement terminés ou en voie de l’être. Parmi les opérations terminées, on trouve douze évaluations décidées par le Comité interministériel de l'évaluation :

Et quatre évaluations décidées par le Conseil économique et social :

I-4) Le Club de l’évaluation, un observatoire des pratiques

Le Club de l’évaluation animé par le Ministère de la Fonction Publique a été créé en 1990 pour favoriser les échanges entre fonctionnaires (principalement parisiens) impliqués dans l’évaluation. Les réunions du Club sont principalement consacrées à la présentation d’évaluations terminées, dont les méthodes et les résultats sont soumis à la discussion des membres. Le Club a tenu 42 séances depuis sa création, ce qui ouvre une fenêtre intéressante sur l’évolution des pratiques au cours de cette période.

Le nombre de participants au réunion du Club s’est plutôt accru au cours de la période, mais il reste modeste (entre 10 et 40, pour un fichier de quelques centaines de personnes). Plus préoccupant, le flux des évaluations nationales arrivées à leur terme et susceptibles d’être présentées au cours d’une réunion du Club, après avoir augmenté au début de la décennie, a tendance à stagner depuis trois ans, ce qui transparaît dans l’accroissement du nombre des séances consacrées à des évaluations régionales ou à des expériences étrangères. Cette impression de stagnation est certainement liée à l’assoupissement du dispositif du interministériel jusqu’à sa récente relance, mais elle concerne également l’activité des unités d’évaluation implantées dans les ministères. En revanche, il semble que l’on assiste à un développement récent de l’évaluation dans un certain nombre d’organismes publics autonomes (Ademe, Cnaf...).

I-5) La multiplication des textes méthodologiques

Au titre des indices positifs, il convient de mentionner la multiplication des guides et autres textes méthodologiques, vecteurs d’une homogénéisation des conceptions de l’évaluation :

La lecture de ces guides suggère l’émergence d’un corpus relativement cohérent de concepts et de standards méthodologiques.

 

II- Synthèse et Hypothèses

II-1) Impression générale

Résumons : après une amorce de développement au début des années 90, l’évaluation marque le pas au niveau national, tout particulièrement dans les administrations centrales. On assiste, certes, à la constitution d’un milieu (ce dont témoignent la rédaction de textes méthodologiques, les activités du Club de l’évaluation et la création de la SFE), mais la dynamique de ce milieu est actuellement tirée par le développement de l’évaluation aux niveaux régional et européen.

II-2) Hypothèses interprétatives

Les causes de la résistance de l’Etat à l’évaluation sont bien connues :

II-3) Une expertise sur l'action publique fragmentée et corporatiste

Pour expliquer le faible développement de l'évaluation en France, on évoque rituellement le manque de spécialistes biens formés. A y regarder de près, une telle affirmation est sans fondement. L'examen d'un nombre conséquent de travaux d’étude et d’évaluation me conduisent personnellement à la conclusion que les déficiences de l'offre d'expertise ne constituent pas un réel facteur de blocage (2).

Les compétences techniques et méthodologiques nécessaires à l'évaluation existent donc, mais elles sont peu valorisées et mal identifiées en tant que compétences spécifiques. Paradoxalement, cet état de fait résulte moins d'un vide que d'un "trop plein". L'évaluation a d'autant plus de mal à exister que son domaine est déjà investi par des groupes puissants et reconnus qui incarnent d'autres conceptions de l'expertise sur l'action publique.

Il est arrivé que l’on accuse les corps d'inspection et la Cour des comptes de vouloir monopoliser l'évaluation. La vérité est que, dans l’ensemble, ils s'en désintéressent. On pourrait en dire autant d'autres centres d’expertise bien implantés au coeur de l’Etat comme les statisticiens économistes de l'INSEE ou le Conseil d'Etat. En réalité, cet évitement n'est pas innocent : il permet de tenir sa position d’expert sans avoir à s’expliquer sur son questionnement et ses méthodes. Via une conception floue et extensive de leurs missions, les organismes de contrôle occupent, de fait, une partie du terrain qui, dans d'autres pays, est occupé par l'évaluation. Ils possèdent une expertise de fait, difficilement contournable, sur les mécanismes de l'action publique (non sans lien avec le fait qu'une proportion non négligeable de leurs membres a exercé des responsabilités politiques), ainsi qu'une tradition d'indépendance d'esprit qui leur permet d'exercer un quasi-monopole de la critique légitime du fonctionnement de l'Etat.

Le rôle des corps de contrôle s'inscrit dans le contexte plus général d'une tradition française qui fait de l’expertise un attribut de l'autorité publique. L'Etat français, à travers ses grandes écoles, ses corps d'ingénieurs, d'économistes et d'inspecteurs, se considère depuis fort longtemps comme un producteur de connaissance sur la société. La lecture de Tocqueville montre que ce trait remonte à l'ancien régime : "Le gouvernement central ne se bornait pas à venir au secours des paysans dans leur misère ; il prétendait leur enseigner l'art de s'enrichir, les y aider et les y forcer au besoin. Dans ce but, il faisait distribuer de temps en temps par ses intendants et ses subdélégués de petits écrits sur l'art agricole, promettait des primes, entretenait à grand frais des pépinières dont il distribuait les produits" (3). On pourrait également rappeler l'expédition de Napoléon en Egypte, entouré de quelques uns des plus grands savants de son époque.

Jean Leca a qualifié de "sciences étatiques" cette configuration particulière des rapports entre la connaissance et le pouvoir. Et il a montré de manière à mon avis très convaincante pourquoi cette configuration induit une instrumentalisation politique du savoir contraire à l’idéal régulateur de l’évaluation :

L'une des particularités françaises les plus défavorables à l'évaluation est la tendance à valoriser la dimension personnelle de l'expertise. Il y a quelques mois, un grand journal du soir mettait au crédit du Premier ministre le fait d'avoir demandé 50 rapports à des personnalités depuis sa nomination, et de mettre ainsi les "savants au service de la décision". Dans un cas au moins, on a une illustration frappante de l'avantage comparatif de l'expertise personnalisée sur l'évaluation. En 1996, une évaluation interministérielle sur la politique de l'emploi avait procédé à une synthèse très rigoureuse et approfondie de toutes les études disponibles sur l'impact des baisses de charge sociales sur l'emploi. Les résultats de cette évaluation, quoique raisonnablement clairs et explicites, n'avaient pas eu un grand impact dans la presse. Trois ans plus tard, le Premier ministre confie à Edmond Malinvaud un rapport sur le même sujet, avec, cette fois, un impact social nettement plus important. Commentaire du journal : ce rapport a permis de "présenter comme une solution objective ce qui aurait pu passer pour une recette purement libérale". Les rapports, toujours selon la même source, sont d'un usage politique particulièrement souple : ils "permettent au gouvernement de définir un point d'équilibre, un taux d'acceptation des réformes par les acteurs sociaux" (5).

 

III- Conclusion : pourquoi l'évaluation est malgré tout appelée à se développer

En dépit de ce constat pessimiste, on peut penser que l’évaluation est appelée à se développer. Elle semble en effet fournir une réponse à un ensemble de problèmes que l’on peut rassembler autour du concept de " crise de la gouvernance ".

III-1) La Crise de la gouvernance

Par crise de la gouvernance, on comprend ici les phénomènes suivants :

III-2) L'évaluation comme réponse pertinente à la crise de la gouvernance 

 

Notes

 

- début de la page -

- page personnelle de Bernard Perret -

- Banque de textes -

 

 

 

 

 


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