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La réorganisation du cycle d'activité, enjeu

d'un nouveau contrat social

"Rencontres Sauvy", Paris 14 et 15 octobre 1998

Bernard PERRET

 

1) Idée générale
Le cycle d'activité à trois temps bien marqués (études, travail, inactivité), caractéristique des sociétés industrielles est en voie de désorganisation. Au début de l'âge adulte, l'installation dans une vie professionnelle stable est de plus en plus tardive, fréquemment précédée d'une période de transition au statut social incertain. Un phénomène analogue se retrouve à la fin de la vie active, avec une fragilité professionnelle accrue et une diminution progressive du taux d'activité au delà de 50 ans. Dans le même temps, l'âge de la vieillesse physiologique ne cesse de reculer, et les difficultés financières des systèmes de retraite exigeront tôt ou tard de repousser l'âge de la retraite.
On assiste à l'émergence de deux phases transitoires, deux nouveaux âges de la vie sans équivalent dans les sociétés antérieures, qui se caractérisent d'un point de vue social par une aggravation des inégalités entre les trajectoires individuelles et par une montée des incertitudes. Pour schématiser, deux attitudes sont possibles face à cette tendance lourde :
- Une attitude libérale, qui tendrait à nier la pertinence sociale du critère d'âge et accepterait une individualisation complète des profils de vie professionnelle en fonction des compétences, de l'état de santé, etc. Dans cette hypothèse, les inégalités dans le déroulement du cycle de vie viendraient s'ajouter aux autres formes d'inégalité ;
- Une attitude plus volontariste qui chercherait à refonder la référence au critère d'âge dans la gestion collective de l'activité humaine. Ce que l'on pourrait traduire par l'institution d'un cycle de vie normalisé à cinq temps en remplacement de l'ancien cycle à trois temps.
En pratique, la mise en œuvre d'un tel projet supposerait de définir de nouveaux droits sociaux et de nouvelles régulations collectives applicables aux phases de transition. En laissant de côté les problèmes des jeunes, on va développer (sans autre ambition qu'heuristique) une "maquette" permettant d'illustrer les potentialités et les difficultés d'un droit à une "seconde carrière" régie par les principes suivants :
- une activité généralement à temps réduit, mais pouvant se prolonger au delà de 65 ans ;
- des revenus combinant des revenus d'activité et des revenus de transfert ;
- une prise en compte des projets personnels ;
- une promotion de la pluriactivité et des activités d'"utilité sociale".
Un tel scénario est, certes, largement utopique, et l'on ne peut ignorer les multiples difficultés politiques et techniques qui feraient obstacle à sa mise en œuvre. Il a toutefois le mérite de proposer une reformulation du contrat social entre les générations qui tienne compte des mutations économiques et démographiques de ces dernières décennies. Avant d'illustrer l'idée de seconde carrière à partir de quelques exemples concrets, on introduira deux considérations plus générales afin de la mettre en perspective, concernant d'une part le rôle des critères d'âge dans le domaine social et, d'autre part, les rapports entre emploi, activité et protection sociale.
2) La prise en compte des critères d'âge dans les politiques sociales
Le code civil, pour l'essentiel, ne connaît que la distinction entre les majeurs et les mineurs. Le Social, en revanche, repose sur la prise en compte des capacités et des besoins réels des individus (et non pas seulement de leur qualité abstraite de citoyen). D'où une logique de catégorisation des individus, selon de multiples critères parmi lesquels l'âge occupe une place importante. La catégorisation des individus en fonction de leur âge permet la mise en œuvre, à travers les politiques sociales, d'un vaste système de solidarité et d'échange entre les générations.
Dans le système social, la spécificité des périodes de transition est d'ores et déjà reconnue. Pour les jeunes, la tranche d'âge 18-25 ans est la cible d'un ensemble de dispositifs spécifiques (tout en se voyant interdire l'accès au RMI). Dans une moindre mesure, la période 16-18 ans a également le statut de période de transition. Vers la fin de la vie active, plusieurs seuils existent (55 ans, 57 ans, 60 ans...), définissant des droits particuliers à l'inactivité partielle ou totale. Au fil du temps, diverses "formes particulières d'activité" (TUC, contrat emplois solidarité, emplois-jeunes, préretraites progressives) ont été créées au bénéfice (exclusif ou non) des âges de transition.
Cette institutionnalisation des transitions s'opère sous le signe de l'inégalité et de l'individualisation. Les nouveaux seuils introduits par les politiques sociales n'ont pas le caractère unificateur des étapes imposées qui structuraient le cycle de vie pendant les "Trente glorieuses" (service militaire à 20 ans, retraite à 65 ans). En fait, loin de définir de nouveaux âges aux frontières bien tracées, les périodes de transition apparaissent plutôt comme les symptômes d'une déstructuration du cycle de vie standard. Elles n'apparaissent dans le droit qu'en tant que périodes à haut risque de décrochage social pour les individus. Leur importance dans les politiques sociales françaises peut être vue comme la conséquence d'une concentration de l'activité salariée dans la tranche 25-55 ans, plus marquée chez nous que dans les autres pays.
D'un autre côté, et de manière apparemment contradictoire, la société est marquée par une tendance à la relativisation des clivages entre les générations et à la valorisation de l'autonomie individuelle à tout âge. Sous le double effet du progrès médical et de l'évolution des mœurs, nous serions en train d'évoluer, selon certains sociologues, vers une "société sans âge" (Age neutral society) :
"La société s'habitue à l'étudiant de 70 ans, au directeur d'université de 30, au maire de 25 ans, à la grand-mère de 35 ans, au retraité de 50 ans, au père de 65 ans ayant un enfant à la maternelle, à une mère de 85 ans qui s'occupe de son fils de 65 ans. les normes et attentes concernant l'âge diminuent d'importance" (1).
Dans ces conditions, il est permis de se demander, avec Xavier Gaullier, si l'émergence des âges intermédiaires, "jeunes adultes" et "décennie des fins de carrière" ne constitue pas la "voie française vers une flexibilité généralisée qui concernerait tous les âges et toutes les étapes de la vie" (article cité), et qui se traduirait tôt ou tard par la remise en cause d'une gestion de l'emploi fondée sur l'exclusion des jeunes et des plus de 55 ans. Sans ignorer cette possibilité, la voie que l'on explore ici repose sur un pari différent : celui de refonder la référence à l'âge, de manière certes plus souple et plus complexe que par le passé, dans l'organisation de la solidarité sociale.
3) La recherche d'une meilleure articulation entre emploi, activité et protection sociale
Le débat que l'on vient d'esquisser doit être rapproché des réflexions actuelles sur l'articulation des politiques d'emploi et de protection sociale. Question principalement abordée sous deux angles : 1) l'impact de l'assiette des prélèvements sur la création d'activité et, 2) l'impact des mécanismes d'indemnisation sur les comportements d'activité. Exprimée sous une forme résumée, la question est : comment rendre le système de prélèvements et de transferts sociaux compatible avec l'évolution du marché du travail ? Soit, pour être plus précis : 1) Comment faciliter la différenciation des niveaux et des formes d'emploi (et en particulier la création d'emplois flexibles, "atypiques" et/ou peu qualifiés) ?, 2) Comment faciliter la mobilité professionnelle ?, 3) Comment inciter les chômeurs et les exclus à rechercher activement un travail et, plus généralement, comment faciliter les transitions entre des situations d'activité différentes (formation, inactivité, emploi) ?
Impôt négatif et allocation universelle
La création d'un dispositif de type Impôt négatif peut apparaître comme le moyen idéal pour atteindre cet ensemble d'objectifs. En gros, il s'agirait de refondre entièrement le système de redistribution en un dispositif unique couplant un transfert forfaitaire de type allocation universelle et un impôt à taux unique à partir du premier franc, de manière à obtenir une relation linéaire entre le revenu primaire et le revenu final (En fait, les partisans de ce type de réforme admettent en général le bien fondé d'une certaine progressivité, ce qui les conduit à préconiser le maintient d'un taux marginal de prélèvement plus important pour les revenus élevés) (2).
Sous la dénomination d'allocation universelle ou de revenu d'existence, des idées voisines ont été défendues au nom de conceptions philosophiques variées et parfois franchement contradictoires (3). Par delà d'évidentes oppositions idéologiques, ces différents scénarios ont en commun avec l'impôt négatif de viser le remplacement du système actuel de prélèvements et de transferts sociaux par un mécanisme unique, dont l'un des avantages majeurs serait d'élargir les possibilités de cumul de revenus d'activité et de revenus de transferts, facilitant ainsi la diversification des activités et des formes d'emploi.
Il est peu probable qu'une refonte complète du système fiscalo-social soit possible à court terme. En revanche, des réformes s'inspirant du même type de préoccupations ont déjà été mises en œuvre et d'autres seront certainement introduites dans les années qui viennent. En France, deux sujets sont à l'ordre du jour : l'un depuis déjà plusieurs années, la réduction des charges sur les bas salaires, le second depuis une date plus récente, la modification des conditions d'attribution des minima sociaux pour les rendre plus incitatifs au travail. A ce sujet, de nouvelles mesures ont été prises en 1998 pour permettre aux bénéficiaires du RMI et des autres minima sociaux de cumuler une partie de l'allocation avec le revenu de leur travail pendant une durée d'un an de manière dégressive et dans la limite du SMIC, ce qui aura pour effet indirect de favoriser la création d'emplois faiblement rémunérés à temps réduit. Les États-Unis ont mis en œuvre depuis 1975 un mécanisme de grande ampleur pour inciter les bénéficiaires de l'aide sociale à rechercher du travail, l'Earned Income Tax Credit (EITC) (4).
L'impôt négatif peut être vu comme une méthode radicale pour faciliter la diversification et la flexibilisation des cycles d'activité, dans une optique foncièrement individualiste et libérale. Si l'on allait jusqu'au bout de cette logique, on aboutirait à une société dans laquelle le travail et les droits sociaux seraient organisés sur une base purement individuelle, chacun gérant un portefeuille diversifié d'activités salariées ou non, et le cas échéant de revenus de transfert. La tentation sous-jacente est de découpler radicalement la redistribution et la régulation du monde du travail. Pour certains économistes libéraux, l'impôt négatif est la nécessaire contrepartie sociale d'une suppression du SMIC et du démantèlement du droit du travail.
Les marchés "transitionnels du travail" : pour une gestion négociée des transitions fondée sur la diversification des formes d'activité
A ce projet libéral on peut opposer un autre projet, qui part en gros des mêmes prémices - à savoir : réformer la protection sociale pour faciliter une diversification des formes d'emploi et une gestion souple du cycle d'activité des individus -, mais qui s'oriente dans la voie d'une renouvellement de la régulation collective et de la négociation sociale.
Un tel projet a reçu un début de mise en forme à travers le concept de "marchés transitionnels du travail" (5), sur lequel travaillent actuellement plusieurs chercheurs européens. La stratégie des marchés transitionnels prend appui sur le développement spontané de nouvelles situations d'emploi et d'activité, auxquelles elle se propose de donner une signification sociale positive, alors qu'elles sont trop souvent vécues aujourd'hui sur un mode dévalorisant. Il s'agirait, pour reprendre une formulation de Bernard Gazier, d' "aménager de manière systématique et négociée les positions intermédiaires entre l'emploi salarié et un large groupe d'activité socialement utiles" (6). Concrètement, les transferts sociaux seraient redéployés pour faciliter systématiquement le couplage entre un emploi à temps réduit et une autre activité (formation, éducation des enfants, engagement associatif, etc.). De nombreux dispositifs s'apparentant aux marchés transitionnels existent déjà : préretraite progressive, chômeurs indemnisés en activité réduite, congés parentaux, congés formations, congés de conversion, etc.
L'objectif serait d'amplifier et d'unifier ces dispositifs, mais également de renforcer les garanties sociales dont bénéficient les individus concernés, et enfin de placer la gestion de ces situations au cœur d'une négociation sociale renouvelée. Parmi les champs d'application possibles, on peut citer la formation en alternance, l'aménagement des horaires des parents d'enfants en bas âge, la reprise d'une activité par un chômeur, et, bien entendu, la transition entre l'activité professionnelle et la retraite, etc. Le concept de marché transitionnel répond à un objectif classique d'"activer" les dépenses de protection sociale, mais il s'efforce de l'atteindre en évitant les dangers symétriques de l'inconditionnalité (l'allocation universelle) et du travail obligatoire, en dépassant les limites étroites de l'économie d'insertion (CES, associations intermédiaires, entreprise d'insertion, etc.), et, surtout, en donnant à la négociation collective décentralisée un rôle moteur dans la gestion des mutations de l'emploi. On pourrait définir la perspective des marchés transitionnels comme une tentative de reconstruction de la société salariale autour de l'organisation négociée de la mobilité, du travail à temps partiel et de la pluriactivité, en partant de l'hypothèse que ces situations, du fait notamment de la féminisation du salariat et de la précarisation de l'emploi, vont concerner une majorité de travailleurs.
L'idée de marché transitionnel n'est pas sans lien avec celle de "Contrat d'activité" émise en 1995 par le rapport du Commissariat général du Plan Le travail dans vingt ans. Schématiquement, l'objectif du Contrat d'activité serait d'intégrer les nouvelles situations de travail (et en particulier la pluriactivité, sous ses diverses formes) dans un cadre offrant la même sécurité et les mêmes avantages que le contrat salarial classique. A cette fin, il s'agirait "d'élargir le cadre d'organisation de la relation d'emploi au regard de ses trois principaux éléments constitutifs : son objet, son espace temporel et son champ personnel (7). Dans le même ordre d'idée, certains juristes ont émis l'idée plus ambitieuse d'un "statut de l'actif" qui définirait les droits et devoirs sociaux de l'individu pendant l'ensemble de sa vie active : "Un tel statut pourrait s'appliquer dès l'âge de 16 ou 18 ans, couvrir l'alternance du travail et de la formation, puis les contrats de travail multiples dans une carrière qui ne se déroulera pas désormais dans une seule et unique entreprise. Il pourrait aussi couvrir le travail indépendant puisqu'un phénomène nouveau est la pluriactivité de celui qui est à demi-salarié, à demi travailleur indépendant (8)". Comme le suggère l'auteur de cette proposition, elle pourrait permettre de traiter de traiter comme un cas particulier la question des contreparties à exiger, dans certains cas, de ceux qui bénéficient d'un revenu de remplacement.
4) Le chantier de la transition emploi-inactivité
Il est clair que l'idée de marché transitionnels concerne au premier chef (quoique non exclusivement) la gestion des âges transitoires. De toute évidence, la transition emploi-inactivité constitue un terrain d'application particulièrement pertinent et prometteur. Il est a peine besoin ici d'en souligner les enjeux quantitatifs : des centaines de milliers, voire des millions de personnes sont potentiellement concernées.
Par plusieurs aspects, la préretraite progressive préfigure ce que l'on vise ici, mais il s'agit d'un dispositif beaucoup trop rigide et limité dans ses ambitions. Si l'on prenait pour base le dispositif existant, il faudrait pour aller plus loin :
1) Élargir la plage de temps concernée. La préretraite progressive se conçoit comme une transition courte, 2 ou 3 ans, alors que la seconde carrière s'inscrirait dans une durée plus longue, de l'ordre de 10 ans ou plus L'intérêt (notamment économique) d'une formule de ce type devrait être de retarder l'âge de l'inactivité complète (au delà de 65 ans, voire plus). Pour être tout à fait clair, il s'agit de passer de l'idée de cessation progressive d'activité à celle de retraite à mi-temps.
2) Diversifier les activités. Alors que la préretraite progressive consiste à passer du plein-temps au mi-temps dans la même entreprise, il s'agirait de proposer aux bénéficiaires un véritable changement d'activité, comparable à ce qui se pratique parfois au titre du détachement de fin de carrière.
3) Diversifier les montages financiers. Dans de nombreux cas, on pourrait imaginer des financements tripartites impliquant l'entreprise d'origine, un nouvel employeur privé ou public (typiquement : une collectivité locale), et le système de protection sociale (Etat et/ou organismes de retraite).
4) Laisser le maximum d'espace aux projets personnels et à la contractualisation.
Quelques exemples
Le champ des activités potentiellement concernées par un dispositif de ce type est de toute évidence très vaste. On pense immédiatement aux services de proximité, à la formation et au conseil, à l'animation du secteur associatif, à l'entretien de l'environnement, etc. Je me limiterai à deux exemples concrets :
1) Le commerce de proximité en milieu rural. Comme vous le savez, de nombreux villages français ne sont plus suffisamment peuplés pour faire vivre un commerce. On peut penser qu'un certain nombre de pré-retraités accepteraient, pour des raisons de qualité de vie et d'indépendance, de tenir un commerce déficitaire, à condition que leurs revenus soient complétés jusqu'à un niveau décent (que je n'aurais pas l'imprudence de fixer ici). Dans un tel cas de figure, le financement de ce complément de revenu pourrait être partagé entre la commune, le système de protection sociale, et éventuellement l'entreprise d'origine (dans le cas d'un plan social).
2) La médiation et la justice de proximité. Les besoins en cette matière sont certainement considérables. Je ne développe pas, chacun pouvant imaginer le type de montage administratif et financier qui conviendrait dans ce cas.
On peut se demander si une partie des besoins sociaux qui ont été identifiés dans le cadre du dispositif "emplois-jeunes", ne pourraient pas être pris en charge par ce que l'on pourrait appeler de manière purement rhétorique des "emplois-vieux" (9). Dans le cas des jeunes, en effet, ces emplois présentent l'inconvénient de ne pas faciliter une intégration ultérieure dans les entreprises et d'orienter presque exclusivement vers le bas de la hiérarchie de la fonction publique, problème qui ne se pose pas pour les personnes en fin d'activité
5) Observations conclusives
a) Pour en revenir au débat amorcé précédemment, la voie que l'on vient d'esquisser se situe clairement dans la perspective d'une refondation du contrat social entre les générations. Tel qu'il est présenté ici, le projet de "seconde carrière" peut s'interpréter comme une complexification des modalités de l'échange entre les générations, intégrant une dimension non monétaire. A l'entrée de la vie active, feu le Service National représentait l'exemple type d'un tel mécanisme d'échange (les jeunes étaient appelés à faire un don "en nature" à la collectivité). La transition activité-retraite se caractériserait une grande variété de formules, combinant dans des proportions diverses des revenus d'activité et des revenus de transfert. Une manière un peu caricaturale de présenter les choses serait de dire que l'on instaure une cotisation sociale en nature, sous la forme d'activités d'utilité sociale, mais un telle présentation a toute les chances de provoquer une réaction de rejet. L'idée de seconde carrière n'a des chance d'être acceptée qu'à la condition d'apparaître comme une nouvelle liberté, ce qui implique de mettre l'accent sur la notion de Projet personnel négocié. Il s'agirait, en quelque sorte, d'ouvrir un espace permettant à l'échange entre les générations de prendre, au moins partiellement, la forme d'un droit à l'accomplissement personnel assorti d'un devoir de se rendre utile à la collectivité.
b) La mise en œuvre d'une telle innovation nécessiterait de la part des acteurs concernés une importante capacité d'invention institutionnelle. Elle supposerait en outre de la part de la société l'acceptation d'une gestion plus individualisée et contractualisée des droits sociaux. Il n'est pas certain que ces deux difficultés soient surmontables.
 

 

Notes

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